Årsmelding vergemål 2022

Anne Pauline Jensen gikk av som direktør for Statens sivilrettsforvaltning (SRF) 1.desember 2022 og jeg tiltrådte som direktør 15. februar 2023.

Ti år har gått siden vergemålsreformen. Vergemålsloven trådte i kraft og oppgaven som lokal vergemålsmyndighet ble flyttet fra de kommunale overformynderiene til staten. I tiden etterpå har vergemålsforvaltning prioritert arbeidet med selvbestemmelse, individtilpasning og kompetanseheving.

Arbeidet med å sikre selvbestemmelse i praksis er viktig og krevende. Personer med verge er en mangfoldig gruppe med ulike behov for støtte til å ta beslutninger. God kommunikasjon er sentralt når statsforvalterne og vergene skal kartlegge personenes vilje og ønsker. SRF har utarbeidet e-læringskurs som gir vergene opplæring blant annet i samtalemetodikk. Gjennom statsforvalternes rapportering, klagesaker og tilsyn følger SRF med på at vergehavernes selvbestemmelse ivaretas.

Vergemålsreformen satte rammer og mål for vergemålsområdet. Samtidig har utviklingen på andre samfunnsområder – og særlig digitaliseringstempoet – hatt konsekvenser for arbeidet for en effektiv og velfungerende ordning. Fullmaktsløsningen for innbyggere (FUFINN) og digitaliseringen av kontrollen med vergenes økonomiforvaltning er prosjekter som har stor betydning for vergehavernes rettssikkerhet. Statsforvalterne har digitalisert over 90 prosent av vergefullmaktene og samtidig tilpasset dem bedre til vergehavernes behov. Det legger til rette for at vergene kan representere vergehaverne i en stadig mer digital hverdag.

Andelen eldre i den norske befolkningen stiger og antallet personer med demens og andre aldersrelaterte sykdommer øker. Det stiller krav til utvikling av vergemålsordningen og alternativer til vergemål. Fremtidsfullmakten er et privatrettslig alternativ til vergemål som gir den enkelte mulighet til å planlegge for fremtiden selv. Fremtidsfullmaktene skal være et brukervennlig alternativ til vergemål og befolkningen må ha tillit til ordningen. SRF arbeider med forslag til målsetting og rammer for hvordan ordningen kan utvikles videre.

I denne årsmeldingen ønsker vi å gi et innblikk i arbeidet på vergemålsområdet det siste året. Samtidig vil vi belyse noen utviklingstrekk ti år etter vergemålsreformen.

SRF samhandler tett med statsforvalterne om å utvikle ordningen, og ser frem til videre samarbeid i året som kommer. Vi vil også takke vergene for innsatsen i 2022.

Vanlig vergemål er en frivillig velferdsordning for voksne personer som ikke kan ivareta interessene sine uten støtte. Det er personens ønsker som avgjør hvilken bistand vergen skal gi. Vergemålet skal tilpasses den enkelte og kan ikke være mer omfattende enn nødvendig. I 2022 hadde rundt 42 300 voksne i Norge et frivillig vergemål. Du kan lese mer om vergemål på vergemålssidene på sivilrett.no.

Personene som har verge er en svært mangfoldig gruppe. De har til felles at de av ulike grunner trenger hjelp og støtte til å oppfylle rettighetene og ivareta pliktene sine på lik linje med andre. Det kan for eksempel skyldes at de er født med nedsatt funksjonsevne, får sykdom eller skader underveis i livet, opplever alderssvekkelse eller har ulike former for avhengighet. Ulike tilstander, personligheter, erfaringsgrunnlag og nettverk gjør at vergehavernes behov for bistand varierer.

I 2022 har SRF iverksatt flere tiltak for at vergehaverne får ivaretatt sine interesser og for at vergemålsordningen skal være effektiv og velfungerende. SRF har blant annet arbeidet for lik praktisering av vergemålsloven uavhengig av bosted, mer effektive saksbehandlingsverktøy for statsforvalterne og løsninger som forenkler arbeidet som verge.

Likt tilbud om opplæring til vergene

Vergene trenger kunnskap om vergemålsordningen og vergerollen for å ivareta vergehavernes interesser. Statsforvalterne skal gi vergene opplæring og veiledning, både ved oppstarten av og underveis i oppdraget. For å sikre lik opplæring uavhengig av bosted og legge til rette for at vergene kan styrke sin kompetanse når og hvor de vil, har SRF i 2022 utviklet flere e-læringskurs i samarbeid med statsforvalterne. E-læringsplattformen inneholder nå ni kurs. I 2022 publiserte SRF seks kurs om disse temaene:

• Negativ sosial kontroll
• Samtalemetodikk og beslutningsstøtte
• Praktiske tips
• Vergegodtgjøring
• Arv og skifte
• Vergens rolle i møte med helse- og omsorgstjenesten

I 2022 har det vært en økning i antallet verger som tar e-læringskurs. SRF og statsforvalterne følger med på hvor mange verger som tar kurs og arbeider for at flere skal ta i bruk e-læringsplattformen.

Statsforvalterne holder også kurs og samlinger for vergene, og mye opplæring skjer gjennom veiledning. SRF arbeider med å styrke samarbeidet med statsforvalterne om utforming og videreutvikling av opplæringsprogram og e-læringskurs.

Individtilpassede og digitale vergefullmakter

Vergemålene skal være individtilpassede. Det betyr at oppgavene vergen kan bistå personen med skal være tilpasset personens behov og ønsker. På den måten får vergehaveren økt vern for sin selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet.

Vergene skal ofte representere eller støtte personene de er verge for på mange samfunnsområder og overfor en rekke ulike aktører. Personen med verge kan trenge bistand i møte med både offentlige virksomheter, tjenester og registre og private vare- og tjenesteytere. Digitaliseringstempoet er høyt og vergene har behov for å kunne representere, bistå og støtte personen de er verge for digitalt.

I 2022 har SRFs viktigste tiltak for å sikre individtilpassede vergemål og digital representasjon vært arbeidet med digitale vergefullmakter. I løpet av året digitaliserte statsforvalterne over 90 prosent av vergefullmaktene. De nye vergefullmaktene beskriver de konkrete tjenestene den enkelte vergehaveren trenger og ønsker bistand til. Fullmaktene kan lagres, deles og brukes digitalt. De kan effektivt endres og trekkes tilbake, noe som ivaretar vergehaverens rettssikkerhet.

Det er Folkeregisteret som skal dele vergefullmaktene med andre virksomheter. Stortinget har nylig vedtatt lovendringer som gjør slik deling mulig. Denne illustrasjonen viser hvordan det gjøres.

Da vergemålsreformen ble gjennomført i 2013, innebar den en regelverksreform, en organisatorisk reform, en kvalitetsreform og en holdningsreform. Den nye vergemålsloven erstattet den gamle vergemålsloven fra 1927 og umyndiggjøringsloven fra 1898. Det lokale ansvaret for mennesker som trenger verge ble overført fra kommunene til staten og Statens sivilrettsforvaltning fikk rollen som sentral vergemålsmyndighet. I tillegg ble det innført felles nasjonal forvaltning av vergehaveres økonomiske midler. Et viktig formål med reformen var økt rettssikkerhet og rettslikhet for personer med verge.

Ytre utviklingstrekk har påvirket gjennomføringen av vergemålsreformen og hvordan vergemålsordningen fungerer i dag. Det gjelder blant annet oppfølging av menneskerettslige forpliktelser og behov for digitaliseringen.

Den nye vergemålsloven skulle være bedre tilpasset internasjonale menneskerettigheter, blant annet konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen skal bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne ikke blir diskriminert. Innføringen av loven gjorde at Norge samme år kunne ratifisere konvensjonen. Reformen medførte økt bevissthet rundt menneskerettighetenes betydning for praktiseringen av vergemålsordningen. 

Et menneskerettslig perspektiv på funksjonshemming har siden den gang fått stadig større betydning for utviklingen av ordningen. En funksjonsnedsettelse behøver ikke å resultere i funksjonshemming. Funksjonshemminger oppstår i gapet mellom den enkeltes forutsetninger og de kravene samfunnet stiller. Utfordringene kan løses ved å gjøre samfunnet mer tilgjengelig og ved å styrke den enkeltes forutsetninger gjennom å tilby støttemekanismer som vergemål.

Reformen innebar en modernisering av regelverket. Likevel var loven tilpasset et samfunn der mange rettslige handlinger fortsatt ble gjennomført fysisk og ikke digitalt. Reguleringen av vergemålsområdet var basert på større bruk av kontanter, fysisk post og personlig oppmøte enn hva tilfellet er i dag. 

Digitaliseringen av samfunnet har ført til at de fleste rettslige handlinger nå gjennomføres digitalt og at vergenes behov for å kunne representere personer med verge digitalt, for eksempel ved bruk av digital post eller digitale selvbetjeningsløsninger, har økt.

Arbeidet med de prioriterte områdene – nevnt i innledningen – har pågått siden reformen, og pågår fortsatt.

Økt fokus på frivillighet

Frem til vinteren 2017–2018 ble vergemålsloven praktisert slik at personer uten samtykkekompetanse kunne få opprettet vergemål, uten at det var avgjørende om han eller hun ønsket det. I mars 2018 avga Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling en tolkningsuttalelse om at vergemål er frivillig, også for personer som mangler samtykkekompetanse. Videre understreket lovavdelingen at vergen ikke kan foreta disposisjoner som strider mot personens vilje. Uttalelsen innebar en dreining i lovforståelsen. I retningslinjer til statsforvalterne hadde SRF tidligere presisert at frivillighet er en forutsetning for å opprette vanlige vergemål.

Høsten 2018 skapte den såkalte «Tolga-saken» offentlig debatt om praksis knyttet til frivillige vergemål. Saken gjaldt tre brødre som hadde fått vergemål mot sin vilje. Den viste at selv om vergemål skulle være frivillig, fantes det mennesker som hadde vergemål de ikke ønsket. Som en følge av dette gjennomgikk vergemålsforvaltningen alle vergemål som kunne være opprettet i strid med personens ønske. Formålet var å sikre at ingen hadde et vanlig vergemål mot sin vilje. Da gjennomgangen ble avsluttet, hadde statsforvalterne opphevet omkring 250 av de 17 000 vergemålene som ble undersøkt.

Statsforvalterne jobber fortsatt for å sikre at vergemål er forankret i personens egne ønsker. De prioriterer også å oppheve vergemål som personer ikke lenger vil ha.

Endringer i vergemålsloven skal styrke den enkeltes rett til selvbestemmelse.

Selvbestemmelse i praksis

Å legge til rette for selvbestemmelse i praksis er viktig og krevende. Hvor godt vergemål kan fremme den enkeltes selvbestemmelse avhenger blant annet av hvilke holdninger personene møter i forvaltningen, hos vergene og ute i samfunnet. For å kunne ta avgjørelser i eget liv, må personer med verge bli lyttet til og tatt på alvor.

Samfunnets utforming og kravene det stiller til menneskenes funksjon har også betydning for den enkeltes mulighet til i å utøve sin rett til selvbestemmelse. For å kunne gjennomføre beslutninger, er det blant annet viktig at digitale tjenester er universelt utformet og tilrettelagt for digital representasjon. Gjennom digitaliseringstiltak har SRF lagt til rette for at vergene lettere kan utføre rollen som utøver av vergehavernes vilje.

Regjeringens handlingsplan for likestilling av personer med funksjonsnedsettelse omhandler blant annet arbeid med selvbestemmelse for personer med verge. For å sikre at vergemål fremmer selvbestemmelse i praksis, har SRF innført krav om at statsforvalterne skal rapportere om hvor mange samtaler de gjennomfører med personer de oppretter vergemål for. SRF har også utviklet samtalemetodikken “Med den andre for ØYE”. Metodikken kan brukes av både statsforvalterne og vergene for å forstå den andres vilje og støtte personen i å ta beslutninger i eget liv.

Arbeid for individtilpassede vergemål

Individtilpasning av vergemål skal gi økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet. For å kunne tilpasse vergemålene til personen, må statsforvalterne ha god informasjon om personens livssituasjon. Det krever både tid og ressurser. I lang tid var vergemandatene svært generelle og statsforvalterne overlot til vergene å tilpasse sitt arbeid til vergehavernes behov.

I 2017-2018 undersøkte Riksrevisjonen hvordan vergemålsreformen var iverksatt. I sin rapport konkluderte de med at det var mangler ved individtilpasningen av vergemålene. De viste til at vergens mandat ofte var generelt utformet, og at det kunne gi vergene for vide fullmakter og svekke vergehavernes rettssikkerhet.

Vergemålsforvaltningen har forsøkt ulike tilnærminger for at vergene skulle tilpasse bistanden til personens behov. Det har vært viktig å gjøre vergene bevisst på deres ansvar for å tilpasse bistanden. Statsforvalterne har fått veiledning om deres plikt til å tilpasse vergemålet til personens ønsker og behov. SRF har også gjennomført et pilotprosjekt der statsforvalterne skulle gi vergene oppstartsmandat til å kartlegge hva personen trengte og ønsket hjelp til. Formålet var å få bedre tilpassede vergemål og sikre tidlig involvering av personen og andre i kretsen rundt han eller henne. Tiltakene var likevel ikke tilstrekkelige.

Det mest effektive tiltaket for å individtilpasse vergemålene har vist seg å være strukturering av vergefullmakter gjennom digitalisering. Statsforvalterne startet dette arbeidet i 2021, og har siden jobbet for at alle vergemål skal ha en individuell utforming som passer den enkeltes ønsker og behov.

Lik praksis over hele landet

Før 1. juli 2013 lå ansvaret og oppgavene på vergemålsområdet hos de kommunale overformynderiene. Da det lokale ansvaret for personer som trenger verge ble overført til staten, gikk Norge fra å ha 428 til å få 19 lokale vergemålsmyndigheter. Overgangen viste at det var store forskjeller i tjenestene de ulike overformynderiene hadde tilbudt.

Endringen fra 18 til 10 embeter i 2019 ga større fagmiljøer på vergemålsområdet. De minste embetene opplevde en styrking av både kompetanse og kapasitet. Samtidig er det noe variasjon mellom statsforvalterne på enkelte områder og SRF vil jobbe videre med å tilrettelegge for økt rettslikhet fremover.

Økt rettssikkerhet

Nedleggelsen av overformynderiene skulle gi rettssikkerhetsgevinster blant annet ved at lokale vergemålsmyndigheter fikk større og mer profesjonelle fagmiljøer. De siste ti årene har det blant annet vært jobbet systematisk med å bedre kontrollen av vergens økonomiforvaltning for å avdekke feil og misbruk.

Tidligere var det i stor grad opp til hvert enkelt overformynderi å avgjøre om noen av vergene skulle ha regnskapsplikt. Hos flere overformynderier var det ingen verger som hadde plikt til å levere regnskaper for økonomiforvaltningen. Vergemålsloven har i dag regler som gjør at de aller fleste verger må dokumentere at de forvalter vergehavers økonomi i tråd med lovens krav. Statsforvalterne rapporterer at kontrollen de gjennomfører hvert år og veiledningen de gir vergene bidrar til bedre økonomiforvaltning. Økt kvalitet i kontrollene sikrer vergehaverne bedre mot misbruk og feil i vergenes forvaltning av økonomien.

En statsforvalters perspektiv

Saksutvikling

Utvikling i klagesaker

SRF mottok litt færre klagesaker i 2022 enn i 2021. Ved årsskiftet var det en liten økning i restansen sammenlignet med året før.