Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendings­internatets årsmelding 2023 (tvangsretur­gruppen)

Året 2023 brakte med seg en milepæl på feltet for den norske utlendingsforvaltningen: Et nasjonalt organ med mandat til å føre tilsyn med tvangsreturer ble endelig etablert. I henhold til returdirektivet som trådte i kraft i Norge i 2011, lå dette som en av forpliktelsene. Det er følgelig langt på overtid at vi nå har et slikt tilsynsorgan. Monitorering av tvangsreturer er et viktig verktøy for å sikre at verdigheten til ethvert menneske som uttransporteres fra Norge blir ivaretatt og at ingen grunnleggende rettigheter krenkes i denne prosessen.

Politiet i Norge har i den samme perioden hatt et økt fokus på tvangsreturnering av utlendinger uten lovlig opphold, og Norge har i europeisk sammenheng hatt et relativt høyt antall uttransporterte. Det har samtidig vært en faglig utvikling i politiet, og særlig Politiets utlendingsenhets (PU) arbeid med utvikling og styrking av barnefaglig kompetanse, som også har fått internasjonal oppmerksomhet, er verdt å merke seg.

Det er mange aspekter ved tvangsreturer som er krevende. Likevel, tvangsreturer skal alltid utføres på en human og respektfull måte, og i tråd med menneskerettighetene. Det blir derfor viktig at det nå er et tilsynsorgan på plass som vil bidra til å sikre dette. To områder vi spesielt vil følge med på i året som kommer er for det første om maktmiddel i borrelås, som er i tråd med Frontex-standard, blir godkjent i Norge. For det andre om det innføres en klageordning for utlendinger som uttransporteres.

Selv om vi visste at etableringen av et nasjonalt tilsynsorgan for monitorering av tvangsreturer ville kreve mye arbeid, gikk vi samtidig inn i 2023 med en forventning om at vi i løpet av året ville være godt i gang med selve tilsynsvirksomheten. Idet vi er i ferd med å legge vårt første virksomhetsår bak oss, er det bare å konstatere at dette arbeidet har vært mer krevende enn vi hadde forutsett. Disse erfaringene har vist at det var nødvendig å etablere en sekretariatsfunksjon for organet. Sekretariatet i Statens sivilrettsforvaltning har, i møte med til dels utfordrende rammevilkår for oppgaven, lagt ned en betydelig innsats i året som har gått. Mye taler nå for at arbeidet med monitoreringen kan begynne i 2024.

Som det følger av beskrivelsen under punkt VIII i årsmeldingen, er monitorering av tvangsreturer en ny oppgave i norsk sammenheng. Det fantes derfor ingen nasjonal veiledning på hvordan dette arbeidet skulle utføres, utover føringene som var gitt i forskrift og forarbeider. Gjennom 2023 har vi arbeidet med å bygge kompetanse gjennom opplæring og kunnskapsinnhenting, med tilsynsmetodikk, med det formelle og praktiske knyttet til gjennomføringen av tilsyn med returer, og kriterier for turer det skal føres tilsyn med. Dette har vært nyttig og viktig. Med oppnevnelsen av tre nye medlemmer mot slutten av 2023 og forhåpentligvis en styrking av sekretariatet i 2024, ligger mye til rette for at vi nå skal få utført det samfunnsoppdraget vi er satt til å gjøre.

Anders Jordet
gruppeleder

Ifølge Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/115/EF (returdirektivet) artikkel 8 nr. 6, skal medlemsstatene ha et effektivt system for kontroll av tvangsreturer av tredjelandsborgere med ulovlig opphold i riket.

Norge hadde inntil 2023 ikke en entydig plassering av ansvar for å føre tilsyn med tvangsreturer. Norges utgangspunkt var at det norske overordnede systemet for tilsyn tilfredsstilte direktivets krav. Det overordnede tilsynsansvaret lå hos sjefen for Politiets utlendingsenhet (PU), samt at Tilsynsrådet for Politiets utlendingsinternat på Trandum, Sivilombudet, Spesialenheten for politisaker og domstolene hver på sin måte hadde et ansvar.

Gjennom Schengenevalueringene av Norge i 2012 og 2017 kom det imidlertid fram at Norge med dette systemet ikke overholdt direktivet. Ved lov av 11. juni 2021 vedtok derfor Stortinget en ny bestemmelse i utlendingsloven § 107 a om at Tilsynsrådet for Trandum også skal føre tilsyn med tvangsreturer.

Den 1. januar 2023 trådte bestemmelsen i kraft, og navnet på rådet ble endret til Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet. Tilsynsrådet valgte å dele seg i to grupper: «internatgruppen» og «returgruppen», og jurist Anders Jordet ble utpekt som gruppeleder for «returgruppen».

Tilsynsrådet fikk samtidig fra 1. januar 2023 et fast sekretariat hos Statens sivilrettsforvaltning (SRF). Sekretariatets hovedoppgave er å bistå og skape kontinuitet i gruppenes arbeid.

Tilsynsrådet publiserer to årsmeldinger. Én for utlendingsinternatet og én for monitorering av tvangsreturarbeidet. Denne årsmeldingen behandler kun tvangsreturmonitorering.

Returgruppen skal føre tilsyn med tvangsreturer, jf. utlendingsloven § 107 a. Med tvangsreturer menes uttransport av personer som ikke har lovlig opphold i Norge, og som ikke reiser av egen fri vilje.

Personer som omfattes av Dublinforordningen faller utenfor returgruppens mandat siden dette anses som overføring mellom stater, og ikke tvangsretur. Videre er straffedømte unntatt, jf. returdirektivet artikkel 2 nr. 2 bokstav b.

Gruppen skal vurdere om behandlingen av de som uttransporteres er i samsvar med relevant regelverk, jf. straks nedenfor.

Tilsynsrådet, herunder returgruppen, er uavhengig i sitt arbeid. Tilsynsforskriften § 5 lyder slik:

«Tilsynsrådet skal være uavhengig i sitt arbeid, og kan ikke instrueres om sin oppgaveløsning, lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan likevel instruere skriftlig om omfanget av tilsynsarbeidet og prioritering av særskilte problemstillinger av generell karakter.»

Returgruppen skal føre tilsyn med om tvangsreturer blir gjennomført i henhold til nasjonale og internasjonale lover og retningslinjer som gjelder for uttransport, herunder for bruk av makt og maktmidler. Dette innebærer at all relevant lovgivning som berører området, skal ligge til grunn for vurderingene til gruppen.

Nasjonalt regelverk og retningslinjer for uttransporter omfatter blant annet utlendingsloven § 90, utlendingsforskriften § 17-15, politiinstruksen kapittel 11 og Politiets utlendingsenhets instruks for gjennomføring av uttransporter (uttransportinstruksen).

Internasjonale lover og regler omfatter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, Barnekonvensjonen og returdirektivet artikkel 8 nr. 4. I tillegg regulerer Chicago-konvensjonen internasjonal sivil luftfart og Tokyo-konvensjonen lovbrudd begått om bord i fly.

Returdirektivet angir at tvangstiltak i forbindelse med tvangsretur skal gjennomføres i tråd med nasjonal lovgivning, i samsvar med grunnleggende rettigheter og med behørig respekt for tredjelandsborgerens verdighet og fysiske integritet.

Vilkårene for når en uttransport kan finne sted og om den skal gjøres ledsaget følger av utlendingsloven § 90 syvende ledd og utlendingsforskriften § 17-15. Dersom ledsagelse vurderes nødvendig, blir utlendingen fulgt av politiet ut av riket og til tredjeland. Ansvaret for uttransporter er lagt til PU.

Politiet har på generelt grunnlag hjemmel til å anvende makt overfor en person under tjenesteutøvelsen, jf. politiloven § 6 fjerde ledd og politiinstruksen § 3-2 første ledd. Videre har politiet adgang til å bruke fysiske maktmidler i forbindelse med uttransport, jf. politiinstruksen § 3-2 tredje ledd første setning. Maktmidler er definert som “utstyr for fysisk kontroll med personer. Godkjent utstyr er håndjern, strips, fotjern, transportjern, ledsagerutstyr og spyttbeskytter”, jf. RPOD-2017-10 punkt 1.3.

Ledsagerutstyr er blant annet “bodycuff” som er godkjent av Politidirektoratet, jf. politiinstruksen § 3-2 femte ledd og Instruks for bruk av særskilte hjelpemidler ved Politiets utlendingsenhet. Uttransportinstruksens punkt 6.5.2 regulerer bruk av sikkerhetsutstyr og sikkerhetsregler på ledsagede uttransporter, herunder bruken av maktmidler.

Det følger av politiloven § 6 og politiinstruksen §§ 3-1 og 3-2 at politiet skal bruke minst mulig makt og ta i bruk det minst inngripende maktmiddel. Dette betyr at makt og maktmidler skal benyttes med varsomhet og på en slik måte at det påfører utlendingen minst mulig smerte/skade. De maktmidler som anvendes må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål og omstendighetene for øvrig. Politiet skal kontinuerlig vurdere hvorvidt bruken av maktmidler skal opprettholdes. Gruppen skal vurdere forholdsmessigheten av tvangsmiddelbruken.

Tvangsreturen er gjennomført når utlendingen er avlevert til hjemlandets myndigheter. Det er først når representanter fra stedlige myndigheter har akseptert tilbaketakelsen at uttransporteringen opphører.

Tilsynsrådets returgruppe, og dermed Norges monitorer, består i dag av:

• Jurist Anders Jordet, gruppeleder (Oslo)
• Sykepleier Tony Heyerdahl, medlem (Follebu)
• Advokat Annicken Iversen, medlem (Oslo)
• Avdelingsdirektør og jurist Marianne Granlund, medlem (Sørum)
• Trygderettsdommer Espen Slettmyr, medlem (Sandvika)

De tre sistnevnte ble oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet 3. september 2023. Monitorene oppnevnes for to år av gangen, og er oppnevnt for årene 2023 og 2024.

I 2023 ble det bevilget midler til et eget fast sekretariat for Tilsynsrådet. Justis- og beredskapsdepartementet besluttet å legge sekretariatet til SRF. Foruten sekretariatsleder, består sekretariatet av en juridisk rådgiver, en jusstudent og nødvendige IKT, kontor- og støttefunksjoner.

SRF er lokalisert både i Oslo og på Hamar. De fleste møtene i returgruppa har blitt gjennomført på Hamar. I tillegg har én ansatt i sekretariatet fast kontorsted på Hamar og et medlem i gruppen bor i Follebu. Videre vil sekretariatet styrkes med ytterligere én ansatt i 2023 som vil ha sitt kontorsted på Hamar.

Returgruppen og SRF har blitt enig om at én person fra sekretariatet som hovedregel skal delta på tvangsreturene sammen med én monitor. Det innebærer at det på hver tvangsretur vil sendes to personer. Sekretariatet vil bistå monitoren å skrive notater fra tilsynet og i etterkant utarbeide utkast til rapport. På denne måten vil sekretariatet bygge kompetanse, skape kontinuitet i gruppens arbeid og påse at tilsynsordningen ivaretas og utvikles over tid.

Da Tilsynsrådet fikk tildelt oppgaven med å monitorere tvangsreturer fra 1. januar 2023, begynte vi med «blanke ark». Dette er en helt ny oppgave i norsk sammenheng, og det fantes ikke nasjonal veiledning på hvordan dette arbeidet skulle utføres, utover det som fremgår av forskrift, forarbeider samt instrukser fra departementet gitt i medhold av tilsynsrådforskriften § 5 andre punktum. Følgende fremgår: 

• Rådet skal føre tilsyn med om tvangsreturer gjennomføres etter de nasjonale og internasjonale lover og retningslinjer som gjelder for uttransport, herunder for bruk av makt og maktmidler, jf. forskriftens § 11.  
• De av medlemmene av tilsynsrådet som skal føre tilsyn med tvangsreturer skal ha gjennomført opplæring i samsvar med godkjente europeiske standarder, jf. forskriftens § 4. Returene omfatter tvangsreturer gjennomført med rutefly, nasjonalt chartret fly og charterfly i regi av Frontex, jf. forskriftens § 2.  
• Returene gjelder fra utlendingen ble avhentet og frem til overlevering er gjennomført, jf. forskriftens § 2.  
• Returene kan omfatte hele eller deler av returen, jf. forskriftens § 11. 
• Det er krav om løpende rapportering fra tilsyn, jf. forskriftens § 9.  
• Departementet ønsker tilsyn av 20 tvangsreturer årlig, jf. instruks i brev 20. juni 2022, ref. 21/6287. 

Opplæring og kunnskapsinnhenting 

Første skritt på veien var å få på plass opplæring, jf. forskriftens §§ 4 og 11.

Ordlyden i forskriftens § 4 viser til at medlemmene som skal føre tilsyn med tvangsreturer skal ha gjennomført opplæring i samsvar med godkjente europeiske standarder. I europeisk sammenheng arrangerer Det europeiske grense- og kystvaktbyrå (Frontex) såkalt monitoropplæring. Disse kursene varer i fem dager, men arrangeres forholdvis sjeldent og det er begrenset antall plasser. I nasjonal sammenheng eksisterer det ikke et eget kurs for monitorer.

I juli 2023 fikk returgruppen tilbud om én plass på Frontex sitt kurs. Rådsmedlemmene og sekretariatet ytret et ønske om at alle i gruppen og sekretariatet skulle delta på Frontex sitt kurs. Dessverre var det ikke flere tilgjengelige kursplasser, og det var dermed kun lederen av gruppen, Anders Jordet, som deltok.

Politiets utlendingsenhet (PU), som er ansvarlig for uttransportene i Norge [1], sitter på mye viktig informasjon og kunnskap om tvangsreturer. For å ha en felles kunnskapsplattform har det vært viktig for returgruppen og sekretariatet å få innsikt i hvordan PU jobber med tvangsreturer, og hvordan de fortolker og håndhever regelverket.

For å imøtekomme dette behovet, avsatte PU tre arbeidsdager i starten av august til å presentere sitt arbeid med uttransporter. Under disse dagene ble det gitt en gjennomgang av saksgangen ved en uttransport, det juridiske rammeverket, barnefaglig kompetanse og praktisk opplæring i metoder og materiell. Returgruppen og sekretariatet var tilfreds med PUs kurs, og erfarte viktigheten av å kjenne detaljene i politiets arbeid.

I tillegg har vi høsten 2023 gjennomført et møte med Det danske sivilombudet og det svenske Migrationsverket. Begge disse etatene har i flere år hatt en tilnærmet lik tilsynsmodell som den Norge nylig har valgt å opprette. Dialog og erfaringsutveksling med disse etatene har vært svært verdifull.

Vi har som mål at flere skal delta på Frontex sitt kurs, men mener samtidig at gruppen og sekretariatet nå er gitt tilstrekkelig opplæring i henhold til det forskriftsfestede kravet i § 4.

Tilsynsmetodikk 

Returgruppen skal som nevnt over føre tilsyn med om tvangsreturer gjennomføres etter de nasjonale og internasjonale lover og retningslinjer som gjelder for uttransport, jf. forskriftens § 11. Videre skal gruppen, i tillegg til årsmeldingen, rapportere løpende fra tilsyn med tvangsreturer. Rapportene skal sendes Politiets utlendingsenhet innen 14 dager, jf. forskriftens § 9 andre ledd.

I EU fører blant annet Frontex kontroll og overvåking av tvangsreturer. Vi har derfor søkt støtte i Frontex sine rutiner og veiledere i utarbeidelse av gruppens tilsynsmetodikk. Siden flertallet av Frontex sine turer gjøres på chartrede turer, mens turene i Norge gjøres på rutefly, har det vært avgjørende å lage en tilsynsmodell og metodikk tilpasset norske forhold.

Organisering av returene

I forskriftens § 6 er det regulert at returgruppen kan kreve de opplysninger og adgang til de steder som er nødvendige for at det kan gjennomføre sine tilsynsoppgaver. Personalet på stedet skal bistå slik at gruppen kan utføre tilsynsoppgavene.

For å kunne gjennomføre tilsyn med tvangsreturer er returgruppen og sekretariatet avhengig av å ha et tett samarbeid med PU når det gjelder bestilling av reise, sikkerhetsvurderinger, plan og organisering av uttransport mv.

Returgruppen og sekretariatet har opplevd at PU har tatt oppgaven med å tilrettelegge for gruppens arbeid på en god måte. De har vært imøtekommende og opptatt av å finne gode løsninger. Det har gjennom året vært gjennomført flere møter mellom PU og sekretariatet for å plassere ansvar og utarbeide et forsvarlig avtaleverk.

Etablering av en tvangsreturmonitoreringsordning tar samtidig tid, og det er mange aktører som skal involveres før endelig avtaleverk kan signeres og monitoreringen igangsettes. Returgruppen og sekretariatet har vært opptatt av å skape et godt og grundig fundament for monitoreringsarbeidet, og vi håper at dette vil lønne seg på sikt.

Utvelgelseskriterier for turer det skal føres tilsyn med

Tilsynsordningen omfatter tvangsreturer gjennomført med rutefly og nasjonalt chartret fly jf. forskriftens § 2 andre ledd.

Det er Politiets utlendingsenhet (PU) som har det nasjonale ansvaret for iverksettelse, koordinering og kvalitetssikring av alle uttransporter av utlendinger med ulovlig opphold i Norge, jf. Politidirektoratets (POD) rundskriv 2012/005, Instruks for Politiets utlendingsenhet av 1.12. 2004 og Instruks for uttak av personell til uttransport av 21.07.2011.

Returgruppen foretar selv utvelgelse av hvilke returer som skal følges innenfor eventuelle rammer gitt i medhold av forskriftens § 5 og avgrensingen i forskriftens § 1 bokstav c. Gruppen vurderer også selv om tilsynet skal omfatte hele, eller deler, av uttransporten, jf. forskriftens § 11 andre ledd.

Justis- og beredskapsdepartementet har som nevnt, i medhold av unntaksbestemmelsen i tilsynsforskriften § 5 andre punktum gitt instruks om at de anser at tilsyn av ca. 20 tvangsreturer årlig, fordelt på ulike flyvninger, vil utgjøre et representativt utvalg som er tilstrekkelig.

Anders Jordet ble nominert til å delta som monitor på en returoperasjon i regi av Frontex i november. Sammen med en monitor fra Tyskland, førte de tilsyn med en nasjonal operasjon hvor Tyskland var den ansvarlige medlemsstaten. Operasjonen fant sted den 8. november, fra Hamburg i Tyskland til Jerevan i Armenia, hvor 30 personer ble uttransportert på et chartret fly, hvor tysk politi, helsepersonell og tolk, deltok. Jordets rapport fra operasjonen ble i henhold til Frontex’ rutiner sendt dit i etterkant, og vil inngå som grunnlag i analysen av dette feltet som publiseres i de halvårlige rapportene til Fundamental Rights Office hos Frontex.

Oppgaven med å etablere et tvangsreturmonitoreringsorgan er, og vil fortsatt være, en stor jobb i 2024. Vi har likevel store forhåpninger til at vi i løpet av første kvartal 2024 er i full drift.